Dua Unsur Kunci Ambang Batas Parlemen, Representasi dan Governabilitas Perdebatan soal ambang batas parlemen kembali menghangat menjelang pembahasan RUU Pemilu. Kali ini, sorotan datang dari penjelasan bahwa penentuan angka parliamentary threshold tidak bisa dilakukan sembarangan, karena harus menjaga dua unsur utama sekaligus, yakni representativeness atau keterwakilan rakyat, dan governability atau kemampuan hasil pemilu melahirkan pemerintahan yang efektif. Dua unsur itu disampaikan Ahmad Doli Kurnia saat menjelaskan usul ambang batas parlemen berjenjang pada 22 April 2026. Menurutnya, angka threshold harus diletakkan di titik seimbang agar suara rakyat tetap bermakna, tetapi sistem politik hasil pemilu juga tidak terlalu terfragmentasi.
Isu ini menjadi penting karena Mahkamah Konstitusi sudah lebih dulu memutus bahwa ambang batas parlemen 4 persen tetap berlaku untuk Pemilu DPR 2024, tetapi untuk Pemilu 2029 dan seterusnya pembentuk undang-undang wajib merumuskan ulang norma dan besarannya dengan dasar metode serta argumentasi yang memadai. Dalam amar dan penjelasan resminya, MK menegaskan bahwa pembentukan angka threshold ke depan tidak boleh asal mempertahankan angka lama, melainkan harus dibangun dengan pedoman yang jelas.
Di titik inilah dua unsur tadi menjadi sangat menentukan. Kalau ambang batas terlalu rendah, parlemen bisa dipenuhi terlalu banyak partai sehingga pengambilan keputusan politik menjadi rumit. Tetapi kalau angkanya terlalu tinggi, terlalu banyak suara pemilih akan terbuang karena tidak terkonversi menjadi kursi. Karena itu, pembicaraan soal parliamentary threshold pada akhirnya bukan sekadar soal angka 3 persen, 4 persen, atau 5 persen, melainkan soal bagaimana demokrasi menjaga keterwakilan tanpa kehilangan kemampuan bekerja.
Ambang batas parlemen bukan sekadar angka teknis
Ambang batas parlemen adalah syarat minimal perolehan suara nasional yang harus dicapai partai politik untuk ikut dihitung dalam pembagian kursi DPR. Saat ini, Pasal 414 ayat (1) UU Pemilu menetapkan ambang batas 4 persen suara sah nasional untuk DPR. Norma itu masih berlaku, tetapi MK melalui Putusan Nomor 116/PUU-XXI/2023 menyatakan ketentuan itu konstitusional bersyarat untuk pemilu setelah 2024, sepanjang pembentuk undang-undang lebih dulu melakukan perubahan norma dan besarannya sesuai pedoman yang ditetapkan.
Karena itu, parliamentary threshold tidak bisa lagi diperlakukan sebagai warisan angka lama yang cukup dipindahkan dari satu pemilu ke pemilu berikutnya. MK justru memberi pesan tegas bahwa pembentuk undang-undang perlu menjelaskan mengapa suatu angka dipilih, apa tujuannya, dan bagaimana angka tersebut tetap sejalan dengan prinsip demokrasi. Dalam rilis resminya, MK menyinggung bahwa penetapan besaran threshold harus memakai metode dan argumentasi yang memadai, sekaligus tidak mengingkari prinsip kedaulatan rakyat dan keadilan pemilu.
Dari sini terlihat bahwa ambang batas bukan urusan matematis belaka. Ia adalah instrumen politik hukum yang memengaruhi siapa yang masuk parlemen, berapa banyak suara yang tetap bernilai, seberapa sederhana sistem kepartaian, dan seberapa mudah presiden atau pemerintah membangun dukungan politik setelah pemilu. Itulah sebabnya pembahasannya selalu sensitif.
Unsur pertama adalah representativeness atau keterwakilan rakyat
Unsur pertama yang disebut Ahmad Doli Kurnia adalah representativeness. Dalam penjelasannya, ia menegaskan bahwa sistem pemilu harus tetap menjaga keterwakilan rakyat yang kuat, dan semaksimal mungkin suara rakyat harus benar benar bermakna melalui prinsip one person, one vote, one value. Dengan kata lain, threshold tidak boleh dibuat terlalu tinggi sampai terlalu banyak suara pemilih lenyap begitu saja karena partai pilihannya gagal melewati batas.
Prinsip ini sangat penting dalam demokrasi elektoral. Orang datang ke TPS bukan hanya untuk memberi suara, tetapi juga untuk berharap suara itu memiliki kemungkinan dikonversi menjadi representasi politik di parlemen. Jika terlalu banyak suara hangus karena threshold kelewat tinggi, publik bisa merasa bahwa hak pilihnya tidak lagi efektif. Dalam bahasa MK, persoalan ini berkaitan langsung dengan kedaulatan rakyat, keadilan pemilu, dan proporsionalitas antara suara sah dengan kursi yang dihasilkan.
Secara praktis, unsur representativeness berarti pembentuk undang-undang harus memperhitungkan agar parlemen tetap cukup mencerminkan variasi pilihan politik masyarakat. Indonesia adalah negara besar dengan keragaman sosial, ideologis, dan geografis yang sangat luas. Sistem pemilu yang terlalu keras dalam menyaring partai bisa membuat suara kelompok tertentu tidak mendapat jalan masuk ke DPR, walaupun mereka sebenarnya memiliki basis pemilih yang nyata.
Di sinilah ambang batas menjadi persoalan keseimbangan. Angka yang terlalu kecil memang bisa meloloskan banyak partai, tetapi angka yang terlalu tinggi juga dapat memangkas keterwakilan secara berlebihan. Karena itu, unsur representativeness pada dasarnya berbicara tentang menjaga agar sebanyak mungkin suara rakyat tetap punya peluang bermakna dalam susunan parlemen.
Unsur kedua adalah governability atau kemampuan pemerintahan bekerja
Selain keterwakilan, Doli juga menekankan unsur kedua, yaitu governability. Ia menyebut bahwa hasil pemilu harus memungkinkan pemerintahan berjalan baik, stabil, dan didukung konsolidasi kekuatan politik yang tidak terlalu rumit. Penjelasan ini sangat terkait dengan kenyataan bahwa Indonesia memakai sistem presidensial, tetapi beroperasi di lingkungan multipartai. Jika jumlah partai di parlemen terlalu banyak dan terfragmentasi, proses pembentukan dukungan politik bagi pemerintah akan menjadi jauh lebih sulit.
Dalam banyak kajian, parliamentary threshold memang kerap dibenarkan sebagai alat untuk menyederhanakan sistem kepartaian. MK sendiri dalam berbagai penjelasan perkara menegaskan bahwa ambang batas parlemen pada hakikatnya merupakan salah satu metode penyederhanaan partai politik di sistem proporsional multipartai. Tujuannya bukan menutup demokrasi, tetapi mencegah parlemen menjadi terlalu terpecah sehingga pengambilan keputusan berjalan lambat, negosiasi politik terlalu mahal, dan stabilitas pemerintahan menjadi rapuh.
Unsur governability juga menjelaskan kenapa threshold tidak mungkin dihapus begitu saja tanpa memikirkan desain sistem secara keseluruhan. Bila semua partai, sekecil apa pun dukungan nasionalnya, bisa dengan mudah masuk DPR, maka fragmentasi politik berpotensi meningkat. Dalam situasi seperti itu, pemerintahan presidensial yang seharusnya bekerja dengan dukungan mayoritas yang relatif stabil bisa terjebak pada koalisi yang terlalu cair dan penuh tarik menarik kepentingan.
Jadi, governability bukan soal membatasi rakyat, melainkan tentang memastikan hasil pemilu tidak berhenti pada keterwakilan simbolik semata. Parlemen juga harus tetap bisa menghasilkan dukungan politik, legislasi, dan keputusan yang workable bagi pemerintahan.
Kenapa dua unsur ini sering bertabrakan
Masalah utama dalam menyusun ambang batas parlemen justru lahir dari kenyataan bahwa dua unsur tadi sering saling menarik ke arah yang berbeda. Jika pembentuk undang-undang terlalu menekankan representativeness, mereka cenderung memilih angka threshold yang lebih rendah agar lebih banyak partai bisa lolos dan lebih banyak suara pemilih bisa terwakili. Tetapi jika perhatian utama diarahkan ke governability, godaannya adalah menaikkan threshold agar jumlah partai di DPR lebih sedikit dan koalisi pemerintahan lebih sederhana.
Itulah sebabnya Doli menyebut titik seimbangnya berada di kisaran tertentu, bukan pada satu angka mutlak yang dianggap selalu benar. Dalam pernyataannya, ia mengusulkan threshold berjenjang dan menyebut angka ideal harus dicari di antara dua tuntutan besar tersebut. Di sinilah debat politik biasanya paling keras, karena setiap angka membawa konsekuensi berbeda terhadap struktur parlemen dan nilai suara pemilih.
Mahkamah Konstitusi pada dasarnya juga membaca persoalan ini dalam kerangka yang sama. MK tidak mengatakan threshold itu sendiri inkonstitusional, tetapi menolak cara penentuannya yang tidak dilandasi metode dan argumentasi memadai untuk pemilu setelah 2024. Itu berarti MK memberi ruang bahwa threshold tetap sah sebagai instrumen, asalkan penggunaannya benar benar bisa dipertanggungjawabkan secara demokratis dan rasional.
MK sudah memberi arah, pembentuk UU tidak bisa lagi asal pilih angka
Salah satu bagian paling penting dari Putusan MK 116/PUU-XXI/2023 adalah kenyataan bahwa Mahkamah tidak sekadar mempersoalkan angka 4 persen. Tetapi menuntut adanya metode dan argumentasi yang jelas dalam menentukan threshold untuk pemilu berikutnya. Dalam pemberitaan resmi MK, ketentuan 4 persen dinyatakan tetap berlaku untuk penyelesaian Pemilu DPR 2024. Tetapi untuk 2029 dan seterusnya harus dirumuskan ulang dengan berpedoman pada syarat yang sudah ditentukan.
Dengan kata lain, pembentuk undang-undang tidak cukup lagi berkata bahwa angka tertentu dipilih karena “lebih bagus” atau “lebih kuat” bagi penyederhanaan partai. Mereka juga harus menunjukkan bagaimana angka itu tetap menjaga proporsionalitas suara. Seberapa jauh ia memotong fragmentasi, dan mengapa ia masih adil bagi pemilih. Di titik ini, dua unsur representativeness dan governability berubah dari wacana politik menjadi semacam kerangka dasar yang harus dijelaskan secara konkret.
Itu juga berarti pembahasan RUU Pemilu nanti tidak bisa berhenti pada perang angka. Angka 3 persen, 4 persen, 5 persen. Atau model berjenjang hanya akan masuk akal bila bisa dijelaskan dalam dua pertanyaan pokok. Pertama, apakah ia cukup menjaga keterwakilan suara rakyat. Kedua, apakah ia cukup membantu membentuk parlemen yang tidak terlalu terfragmentasi. Tanpa dua jawaban itu, threshold akan kembali dipandang sebagai angka politik yang lahir dari kepentingan sesaat.
Usul threshold berjenjang mencoba mencari titik tengah
Dalam pernyataannya, Doli juga mengusulkan threshold berjenjang dari DPR hingga DPRD, dengan gambaran kasar 5 persen untuk DPR. 4 persen untuk DPRD provinsi, dan 3 persen untuk DPRD kabupaten atau kota. Logikanya, tingkat representasi dan kebutuhan governability di tiap level tidak selalu sama. Parlemen nasional membawa konsekuensi pembentukan pemerintahan pusat dan stabilitas politik nasional, sedangkan DPRD bekerja di skala yang berbeda.
Gagasan ini menarik karena mencoba menghindari satu angka tunggal untuk semua level. Selama ini, threshold parlemen hanya berlaku untuk DPR RI, sedangkan kursi DPRD tidak terkena ambang batas nasional yang sama. Usul berjenjang membuka pintu pada penataan yang lebih berlapis, walau tentu masih perlu diuji apakah secara konstitusional. Teknis pemilu, dan politik representasi memang lebih tepat daripada model yang sekarang.
Dari sisi teori, model berjenjang ini bisa dilihat sebagai upaya membuat representativeness dan governability tidak bertarung di satu arena yang sama terus menerus. Level nasional bisa lebih menekankan governability, sementara level daerah bisa memberi ruang representasi yang lebih longgar. Tetapi semua itu tetap membutuhkan dasar empiris dan argumentasi hukum yang kuat, persis seperti yang diminta MK.
Mengapa representasi tidak boleh dikorbankan terlalu jauh
Menekankan governability memang penting, tetapi bila unsur representativeness dipotong terlalu jauh, demokrasi bisa kehilangan salah satu fondasi utamanya. Suara yang tidak terkonversi menjadi kursi dalam jumlah besar akan membuat pemilih merasa pilihan politiknya tidak pernah sampai ke parlemen. Dalam jangka panjang, ini bisa memicu rasa apatis terhadap pemilu. Terutama di kalangan pemilih partai kecil atau kelompok politik yang basisnya tidak sebesar partai arus utama.
Itulah sebabnya Doli menegaskan prinsip one person, one vote, one value. Prinsip ini bukan sekadar slogan teknis, tetapi penanda bahwa setiap suara semestinya diupayakan punya nilai yang setara. Threshold memang selalu menghasilkan sebagian suara yang tidak terkonversi. Tetapi pertanyaannya adalah seberapa jauh negara rela menerima hilangnya suara itu atas nama penyederhanaan sistem.
Bila ambang batas terlalu tinggi, biaya representasi yang dibayar oleh demokrasi bisa menjadi terlalu mahal. Karena itu, unsur representativeness harus tetap menjadi pengingat bahwa pemilu bukan hanya alat membangun pemerintahan yang efisien. Tetapi juga alat memberi jalan bagi keragaman pilihan rakyat ke dalam lembaga perwakilan.
Mengapa governability juga tidak bisa diabaikan
Di sisi lain, mengutamakan keterwakilan tanpa memikirkan governability juga bisa membawa persoalan yang tidak kecil. Sistem presidensial Indonesia memerlukan parlemen yang cukup workable agar pemerintahan tidak terus menerus tersandera tarik menarik kepentingan terlalu banyak partai. Dalam berbagai kajian tentang threshold. Argumen penyederhanaan partai selalu muncul karena pengalaman menunjukkan bahwa parlemen yang terlalu terfragmentasi membuat koalisi mudah berubah dan proses legislasi menjadi lebih berat.
Ini bukan alasan untuk menyapu bersih partai kecil, tetapi pengingat bahwa demokrasi juga membutuhkan hasil yang bisa dijalankan. Pemerintahan yang lahir dari pemilu harus mampu menyusun dukungan, mendorong program, dan menjaga stabilitas politik. Bila parlemen terlalu pecah, biaya negosiasi bisa melonjak dan arah kebijakan menjadi sulit konsisten.
Karena itu, unsur governability berfungsi sebagai penyeimbang yang menjaga agar pemilu tidak hanya menghasilkan representasi yang beragam. Tetapi juga struktur politik yang masih mungkin bekerja dengan cukup efektif. Dalam konteks Indonesia yang multipartai, ini adalah kebutuhan yang nyata, bukan dalih teoritis semata.
Titik akhirnya tetap soal keseimbangan
Kalau seluruh perdebatan ini diringkas, maka dua unsur utama dalam penentuan ambang batas parlemen memang jelas: representativeness dan governability. Yang pertama menuntut agar suara rakyat tetap terwakili seadil mungkin. Yang kedua menuntut agar hasil pemilu tetap menghasilkan pemerintahan dan parlemen yang sanggup bekerja tanpa fragmentasi berlebihan. Dua unsur ini bukan untuk dipilih salah satu, melainkan untuk dijaga keseimbangannya.
Itulah sebabnya pembahasan threshold ke depan akan menjadi salah satu bagian paling penting dalam revisi UU Pemilu. MK sudah memberi pagar bahwa angkanya tidak bisa lagi diputuskan secara serampangan. Politisi seperti Doli sudah mulai menjelaskan kerangka dua unsur yang perlu dijaga. Tinggal bagaimana pembentuk undang-undang nanti benar benar menyusun angka, metode, dan argumennya dengan jernih. Supaya ambang batas parlemen tidak sekadar menjadi alat menyaring partai. Tetapi juga tetap setia pada dua tujuan dasarnya: menjaga nilai suara rakyat dan menjaga agar hasil pemilu tetap bisa diperintah.
